دکتر غلامحسین الهام
در خبر آمده بود که مجلس شورای اسلامی با
اصرار بر برخی مصوبات قبلی خود در مورد برنامه پنجم، این مصوبه را به مجمع
تشخیص مصلحت خواهد فرستاد. طبعاً برخی اشکالات شورای نگهبان از حیث مغایرت
با مبانی شرعی است که مجمع بهعنوان حکم ثانوی یا حکومتی در مورد آنها
اتخاذ تصمیم خواهد نمود.
طبیعی است که هم حکم ثانوی و هم حکم
حکومتی هر دو احکام شرعی هستند و البته هر کدام مجرا و موضوع خود را دارند.
لکن در مورد تعارض قوانین مجلس با قانون اساسی به نظر میرسد باید موضوع
را در دو بخش مورد توجه قرار داد:
1- مواردی که قانون مصوب مغایر با قانون
اساسی است.
2- مواردی که قانون مصوب تصرف در خود
قانون اساسی است یا بهعبارت دیگر با مصوبه مجلس تغییر در قانون اساسی صورت
میپذیرد.
بخش اول همان موردی است که قانون اساسی در
اصل 112 بدان تصریح کرده است: «... در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی
را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر
گرفتن، مصلحت نظر شورای نگهبان را تأمین نکند...»
در چنین موردی وظیفه مجمع تشخیص مصلحت
مطابق قانون اساسی «تشخیص مصلحت» است، موضوعی که باید قبلاً مورد توجه مجلس
شورای اسلامی قرار گرفته باشد چرا که با صراحت قانون اساسی مجلس با در نظر
گرفتن مصلحت است که نظر شورای نگهبان را تأمین نکرده است. در این خصوص
وجود مصلحت ملزمهای که باعث میشود قانون اساسی نقض شود. و علیالقاعده
اهمیت آن تا این حد- نقض قانون اساسی- است مورد توجه مجلس شورای اسلامی
قرار گرفته مجدداً از حیث همین مصلحت مورد بررسی در مجمع تشخیص قرار
میگیرد. اگر مجمع وجود مصلحت را تأیید کرد و پذیرفت، مصوبه مجلس تصویب
نهایی شده است و اگر مصلحت را نپذیرفت، مجلس ناگزیر باید نظر شورای نگهبان
را تأمین کند.
این واقعه حقوقی با نگرش به اصل 112،
بیانگر این است که بین مجلس و شورای نگهبان اختلاف بر سر تفسیر یا فهم و
انطباق قوانین عادی با قانون اساسی مطرح نیست بلکه نظر شورا درخصوص مغایرت
با قانون اساسی- کما این که در مغایرت با شرع- نهایی و قاطع است و موجبی
جهت حل اختلاف در تأیید یا بطلان نظر شورای نگهبان وجود نخواهد داشت. حتی
اگر چنین مصوبهای را عدهای از حقوقدانان مغایر با قانون اساسی- بنا بر
تفسیر یا استنباط آزاد خود- نشناسند معالوصف این مصوبه محکوم به مغایرت با
قانون اساسی است. بنابراین تعبیر حل اختلاف به وسیله مجمع تشخیص مصلحت،
غیرحقوقی است و در اصل 112 در هیچ جا صحبت از حل اختلاف نشده است. وظیفه
مجمع در این مورد یک وظیفه اثباتی در قبول و تأیید مصلحت و یا عدم پذیرش
مصلحت است. مصلحتی که یک بار به وسیله مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده
است. با این وصف مجلس شورای اسلامی هنگامی که بر مصوبهای که طبق نظر شورای
نگهبان مغایر با قانون اساسی است تأکید میورزد، باید پیرامون مصلحت، در
مورد آن بحث کند چرا که مجلس شورای اسلامی طبق اصل 72 نمیتواند برخلاف
قانون اساسی وضع مقررات نماید.
چگونه میتوان مصوبهای را که شورای
نگهبان به عنوان مرجع نهایی خلاف قانون اساسی دانسته است، مجدداً مورد بحث و
تصویب قرار داد؟ مستند این اقدام یعنی اصرار بر مصوبه خلاف قانون اساسی،
تنها اصل 112 است و آن هم حکمی با جهت و غایت معین یعنی مصلحت. البته اموری
که برمبنای مصلحت تصویب میشوند، اگر طبق آئیننامه مجلس باید حدنصاب
معینی از آرا داشته باشند، این نصاب باید مورد توجه قرار گیرد، چنان که
امام راحل(ره) در سال 1360 به مجلس شورای اسلامی اجازه وضع قانون با عناوین
ثانویه دادند که مطابق مقررات وقت این امور با رأی دو سوم اعضا به تصویب
میرسید. از این رو شایسته است در مرحله دوم که طرح یا لایحه جهت تأمین نظر
شورای نگهبان مورد بحث قرار میگیرد، مخالف و موافق در مورد وجود یا عدم
مصلحت مذاکره کنند و نیز بر مصوبه تأکید شود که موقت و مادامالمصلحه است.
از آنجایی که مجمع تشخیص نهایتاً وجود مصلحت را تأیید کرده است، در
صورتیکه مجلس بخواهد رفع اثر از این نوع مصوبات نموده و آن را نسخ نماید
بعید نیست بگوییم که باید نظر مجمع را اخذ نمود.
2- اما در مورد فرض دوم یعنی مواردی که
مجلس شورای اسلامی برخلاف صلاحیت خود مبادرت به وضع قانون مینماید و با
این قانونگذاری بر جای مجلس مؤسس (مجلس بازنگری قانون اساسی) مینشیند. آیا
در چنین فرضی مجمع تشخیص میتواند ورود کند؟ سؤال اساسی همین نکته است!
پذیرش این عقیده لوازمی دارد که هیچ کس نمیتواند بدان پایبند شود. فرض
کنید مجلس شورای اسلامی طرحی برای حذف نظارت شورای نگهبان بدهد. این طرح از
این جهت که قانون اساسی مرجع نظارتی را مشخص کرده است، از صلاحیت مجلس
شورای اسلامی خارج است!
حال اگر شورای نگهبان اعلام کند این قانون مغایر اصل 99 است، مجلس میتواند
با تأکید آن را به مجمع ارسال کند؟
یا اگر مجلس شورای اسلامی در اختیارات رهبری تغییر ایجاد کند، آیا مجلس
میتواند با تأکید بر مصلحت آن را به مجمع تشخیص بفرستد؟
آیا میتوان اختیارات رئیس جمهور یا قوه
مقننه را توسعه یا کاهش داد؟ در حالیکه ایجاد صلاحیت برای ارکان نظام
علیالاصول طبق قانون اساسی صورت میپذیرد! اگر محدودیتی در این خصوص برای
مجمع تشخیص وضع نشود، ممکن است بتوان در یک فرایند زمانی، قانون اساسی را
بکلی تغییر داد!
مواردی نظیر اتفاقات فوق که در واقع بر
خلاف اصول، قانونگذار عادی را جایگزین مجلس مؤسس (مجلس بازنگری قانون
اساسی) کرده است (بازنگری قانون اساسی) نمیتواند در مجمع تشخیص مورد بحث
قرار گیرد.
برخی قضایای اخیر از این جنسند، طرح اداره
بانک مرکزی در قانون برنامه از این نوع قانونگذاری است، زیرا یک مؤسسه
وابسته به قوه مجریه را با قانون عادی به بخش خصوصی انتقال میدهد. (از
طریق رأی اعتماد به مجمع عمومی) و وظایف جدیدی برای مجلس وضع میکند (رای
اعتماد به اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی) این کار از شئون قانون اساسی است.
آری اگر ساختار قانون اساسی برای کشور هرچند در مدت معینی مشکل ایجاد کند،
راهحل آن از طریق رهبری به عنوان حل معضل نظام خواهد بود که از وظایف دیگر
مجمع محسوب میشود. البته در این موارد شورای نگهبان مناسب است اینگونه
مصوبات را از جهت عدم صلاحیت مجلس رد نماید که وضع چنین مقرراتی خارج از
صلاحیت مجلس شورای اسلامی است.
اصرار و تأکید بر یک مصوبه هرچند به عنوان
مصلحت هم باشد، فرع بر اختیار در تصویب اصل موضوع است. وقتی مجلس شورای
اسلامی نسبت به اصل مسئله فاقد صلاحیت است، اصرار بر آن و بررسی در مجمع
نیز نادرست است: «ثبوت شئی لشی فرع لثبوت المثبت له» البته این مهم از نظر
شکلکار تاکنون مورد توجه شورای محترم نگهبان در ایرادات قرار نگرفته و فقط
شورای نگهبان مغایرت مصوبه را با یک یا چند اصل از اصول قانون اساسی اعلام
میکند. مثلاً وقتی مجلس مصوبهای میگذراند که متعلق آن امور اجرایی است،
آن را خلاف اصل 60 اعلام میکند. در حالی که تعبیر دیگر این اشکال این است
که مصوبه خارج از صلاحیت مجلس شورای اسلامی است، اگر این قاعده صلاحیت را
نپذیریم مشکلات فراوانی، پیش خواهد آمد مثلاً اگر مجلس شورای اسلامی نظارت
استصوابی شورای نگهبان را سلب کند و شورا صرفاً آن را مغایر اصل 99 بداند
مجلس هم خواهد توانست بر این مصوبه اصرار کند و آن را به مجمع ارسال نماید و
نتیجتاً مجمع تشخیص هم میتواند نظارت شورای نگهبان را سلب کند، یا باز
فرض کنیم مجلس شورای اسلامی، دوره انتخابات ریاست جمهوری را پنج ساله یا
هفت ساله یا مادامالعمر نماید و مجلس هم بعد از اعلام مغایرت مصوبه از سوی
شورای نگهبان بر آن تأکید و اصرار کند در این صورت مجمع هم خواهد توانست
مصلحتاً مدت ریاست جمهوری را افزایش یا کاهش دهد. اگر این موارد را نپذیریم
و بگوییم مجمع حق تصمیم در این موارد را ندارد، مستند آن چه خواهد بود؟
زیرا هرچه را شورا خلاف قانون اساسی بداند، قابل ارجاع به مجمع خواهد بود،
حتی تغییر در ساختار قانون اساسی!
تنها راه منطقی آن است که بین آنچه خارج
از صلاحیت مجلس است و آنچه ازصلاحیت تقنینی مجلس هست لکن محتوای تصمیم
مغایر با قانون اساسی میشود، تفکیک قائل شوید، به نظر ما تفکیک اصولی این
مصادیق توجه به صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و نظرات شورای نگهبان باید با
اتکای به چنین موضوعی صادر و اعلام شود. تنها در این صورت است که از ارسال
مصوبه به مجمع تشخیص میتوان جلوگیری نمود. بر این اساس ساختار بانک مرکزی
و برخی مقررات ساختاری دیگر (صرف نظر از این اشکال که موضوعاً خارج از
برنامه هستند و قابل تصویب در قالب برنامه که موقت و پنج ساله است
نمیباشند و این امر از حیث شیوه قانونگذاری فوقالعاده حائز اهمیت است.)
قابل ارجاع به مجمع تشخیص مصلحت نیست. باید منتظر بمانیم تا نظر شورای
نگهبان را در این خصوص بدانیم، چرا که در غیر این صورت مجمع با کمک مجلس
میتواند قانون اساسی را «تمام کند» و بگوید قانون اساسی دیگری بیاورید،
چنانکه آن اسبسوار ناشی وقتی به هیچ جای اسب نتوانست خود را بند کند و
دستش از دم اسب نیز باز شد و زمین خورد فریاد زد: «اسب تمام شد، اسب دیگری
بیاورید!» اسبسوار آزموده باید تا اسب تمام نشود!!
و من الله التوفیق
